Incertidumbre,  consecuencias y pendientes jurídicos, en la declaración de bienes inmuebles como Patrimonio Cultural de la Nación.

Por: Lic. Juan Antonio Mazariegos G y Lic. Pablo de la Roca 

En distintos ámbitos de la industria del Desarrollo Inmobiliario se rumora la posibilidad de que el  Instituto de Antropología e Historia (IDAEH), se encuentre preparando la declaración como Conjunto Histórico de nuevas áreas de la Ciudad de Guatemala. El tema, de ser cierto, reviste primordial importancia, pues tanto la Ley de protección del Patrimonio Cultural de la Nación, como su Reglamento, contienen a nuestro juicio, una serie de lagunas legales que ponen en riesgo no solo principios constitucionales como los de legalidad, igualdad, defensa, propiedad privada,  libertad de industria y otros, si no también, la misma protección del Patrimonio Cultural que se pretende, al carecer de medios de evaluación que permitan a autoridades e interesados discutir y contrastar opiniones y criterios alrededor de las declaraciones de bienes inmuebles individuales, no digamos cuando el área afectada son Conjuntos Históricos que se pueden extender por varias zonas y cuadras de nuestra ciudad. 

 

A. LEGISLACIÓN Y PATRIMONIO CULTURAL

El 9 de abril de 1997, el Congreso de República aprobó el Decreto 26-97, la denominada Ley para la protección del patrimonio cultural de la Nación (en adelante LPCN), y el 4 de marzo del 2019, el Presidente de la República emitió el Acuerdo Gubernativo 37-2019 mediante el cual  creó el Reglamento de la referida ley.

La Ley para la Protección del Patrimonio Cultural de la Nación, define el patrimonio cultural como “…los bienes e instituciones que por ministerio de la ley o por declaratoria de autoridad lo integren y constituyan bienes muebles o inmuebles, públicos y privados, relativos a la paleontología, arqueología, historia, antropología, arte, ciencia y tecnología, y la cultura en general, incluido el patrimonio intangible, que coadyuven al fortalecimiento de la identidad nacional”. 

El patrimonio cultural de la Nación lo integran, entre otros, el considerado tangible, cuyo contenido comprende los bienes inmuebles, los centros y conjuntos históricos, la traza urbana de las ciudades y pobladas, y las áreas que sirven de entorno con su entorno ambiental. 

 

B. BIENES QUE INTEGRAN EL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN

De conformidad con el artículo 25 del Reglamento de la LPCN,

“…los bienes que forman parte del Patrimonio Cultural de la Nación, referidos en el artículo 2 de la Ley, corresponden al patrimonio cultural declarado mediante disposiciones legales previas al Decreto número 26-97….”.

 

C. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIÓN COMO PATRIMONIO CULTURAL

De igual manera el Reglamento de la LPCN, establece el procedimiento de declaración de un bien público o privado como patrimonio cultural y determina que dicho procedimiento puede ser iniciado de oficio por el Instituto de Antropología e Historia (IDAEH), o mediante la solicitud por del propietario de un bien, persona individual o jurídica. Al respecto del procedimiento, el Reglamento de la Ley establece el siguiente:

 

1. Diligenciamiento de solicitud.

La solicitud debe ser enviada por la Dirección Técnica del IDAEH a la Dirección o Departamento Técnico que, de conformidad con su especialidad, deba conocer, a efecto de que realice una verificación sobre si el bien inmueble o el conjunto de bienes, cumple con las características para ser declarado patrimonio cultural. La Dirección emite una opinión técnica y traslada a la Dirección Técnica del IDAEH, en la cual se incluyen las medidas de protección, conservación y salvaguardia necesarias. 

 

2. Medidas de protección provisionales en resolución administrativa. 

La Dirección Técnica del IDAEH decreta las medidas de protección y prohibiciones provisionales, las cuales serán notificadas al propietario o poseedor del bien y estarán vigentes mientras dure el proceso de declaratoria de patrimonio cultural de la Nación. Dichas medidas serán decretadas mediante resolución administrativa emitida por el Departamento Técnico. 

Las medidas de protección, salvaguarda y prohibiciones no están previstas expresamente en la normativa, por lo que queda a discreción de la Dirección o Departamento Técnico competente del IDAEH. 

El procedimiento no establece obligación de notificar a la Municipalidad, sin embargo, se entiende que como dependencia obligada a velar por la protección del patrimonio cultural se le emplace desde ese momento a efecto de informarle del tema y prevenirle de la aplicación de las medidas. 

Por supuesto, esta notificación a las Municipalidades no releva al IDAHE de su obligación de notificar directamente a los propietarios de los inmuebles afectados, sobre esas medidas de protección provisionales, las cuales sin duda pueden afectar su patrimonio y la libre disposición del mismo.

 

3. Declaratoria a través de Acuerdo Ministerial.

Con base en la opinión técnica emitida por la Dirección o Departamento Técnico competente, la Dirección Técnica del IDAEH emitirá dictamen sobre la procedencia de la declaratoria y trasladará las diligencias a la Delegación de Asuntos Jurídicos de la Dirección General para que emita dictamen jurídico y eleve las actuaciones al Ministerio de Cultura y Deportes para la emisión del Acuerdo Ministerial y su posterior publicación en el Diario de Centro América. 

 

4. Inscripción.

Una vez realizada la publicación, corresponde la inscripción de la declaratoria en el Departamento de Registro de Bienes Culturales y Coloniales y, en el caso de bienes inmuebles, se deberá anotar en el Registro General de la Propiedad. 

 

5. Notificación al propietario.

Por último, el propietario debe ser notificado del Acuerdo Ministerial; quedando obligado desde dicho momento a proteger y conservar debidamente el bien cultural. 

Como se puede advertir, de una simple lectura del trámite relacionado, cuyas partes conducentes fueron extraídas del texto del artículo 26 del Reglamento de la LPCN, el propietario o poseedor deberá ser notificado de las medidas de salvaguarda y de la finalización del trámite, cuando su bien inmueble ya ha sido catalogado como Patrimonio Cultural de la Nación, sin embargo, en ningún momento el texto del artículo prevé o determina la posibilidad del propietario de cuestionar o impugnar la calificación técnica que contenga las justificaciones o motivos que respalden dicha calificación, ya sea por su valor paleontológico, histórico, artístico, arqueológico, arquitectónico, científico, tecnológico o cultural ante la Dirección Técnica del IDAEH.

 

D. ALGUNAS DEFINICIONES LEGALES DE LOS CONCEPTOS UTILIZADOS HASTA AHORA:

• Conjunto histórico: Agrupación de bienes inmuebles que forman una unidad de asentamiento, continua o dispersa, condicionada por una estructura física representativa de la evolución de una comunidad humana, por ser testimonio de su cultura o constituir un valor de uso y disfrute para la colectividad. 
• Área cultural: Delimitación del espacio geográfico en donde se configuran centros o áreas nucleares, periféricas e intermedias, con rasgos o elementos culturales comunes de tipo histórico, antropológico, etnológico, arquitectónico y paleontológico. 

 

 

E. OBLIGACIONES POSTERIORES A LA DECLARATORIA COMO PATRIMONIO CULTURAL 

La declaración de un bien como patrimonio cultural de la Nación produce los siguientes efectos legales: 

• a) Obligación del propietario, poseedor, tenedor o arrendatario de proteger y conservar adecuadamente un bien. 
• b) Obligación del propietario de comunicar al Registro de Bienes Culturales, cualquier pérdida o daño que sufra el bien. 
• c) En casos justificados, el propietario deberá permitir el examen, estudio o supervisión periódica del bien por parte de personal del IDAEH, previa solicitud de la Dirección General del Patrimonio Cultural. 
• d) Prohibición de colocar publicidad, rotulación, señalización o cualquier otro elemento que deteriore o perjudique el bien. 
• e) Cualquier alteración a los inmuebles declarados como patrimonio cultural o que conformen un Centro, Conjunto o Sitio Histórico, debe ser previamente autorizado por la Municipalidad de la jurisdicción y la Dirección General del Patrimonio Cultural y Natural del Ministerio de Cultura y Deportes. 
• f) Para los propietarios de los bienes inmuebles colindantes a un bien cultural, no pueden realizar trabajos de excavación, cimentación, demolición o construcción que puedan afectar al bien; por lo que deben obtener previamente autorización de la Dirección General del Patrimonio Cultural y Natural del Ministerio de Cultura y Deportes. 
• g) Las municipalidades están obligadas a velar por la aplicación de las normas de la materia en cuanto a los bienes culturales, estando facultadas para dictar cualquier medida que tienda a su protección y conservación. 

En el caso que nos ocupa, de ser cierta la intención de que se constituyan nuevos Conjuntos Históricos en la Ciudad de Guatemala, esas mismas obligaciones corresponderían a  los propietarios de cada uno  de los bienes inmuebles ubicados dentro de las zonas en donde se establezcan esas medidas y tanto para propietarios individuales, como para los terceros que se vean afectados por la designación de un Conjunto Histórico, todos deberán de entender que el incumplimiento de estas responsabilidades conlleva consecuencias tanto de naturaleza civil como  de naturaleza penal. 

 

F. CUESTIONAMIENTOS A LA NORMATIVA EN MATERIA DE PATRIMONIO CULTURAL

1. Alcances de medidas de protección y prohibiciones. 

Ni la Ley ni el Reglamento establecen cuáles son las medidas de protección y prohibiciones que se pueden imponer a los titulares de los bienes culturales, ni su temporalidad o alcances; por lo tanto, queda a discreción de la Dirección Técnica del IDAEH su contenido y aplicación. 

Es decir, para cada caso concreto está abierta la posibilidad de que se apliquen medidas que violen derechos fundamentales de particulares, como podrían ser la propiedad privada, la libertad, igualdad ante la ley, libertad de comercio e industria, etc. Según el principio de legalidad en materia administrativa, facultades que conlleven limitación a derechos fundamentales de particulares deberían de estar previstas en ley; lo cual no sucede en este ámbito. 

Claramente, las medidas debieran ser razonables en un marco de legalidad, sin embargo, ante la ambigüedad que se presenta es posible un acto arbitrario de parte de la autoridad. 

Esta posible afectación puede verse desde las siguientes perspectivas:

• • a.  Del propietario del bien declarado o en proceso de declaración. 
  • b. De los propietarios de los inmuebles que conforman un conjunto o centro histórico. 
  • c. Del propietario de un bien inmueble colindante a otro declarado como patrimonio cultural. 

 

2. Imposibilidad de ejercer derecho de defensa del propietario y falta de notificación de opinión técnica. 

En el caso que el procedimiento de declaratoria sea iniciado de oficio, el interesado se entera del mismo hasta que le notifican la resolución administrativa que contiene las medidas y prohibiciones, si es que las mismas le son notificadas, de lo contrario será notificado hasta después que el Acuerdo Ministerial haya sido publicado. En ningún pasaje normativo se alude a que se le deba notificar el estudio técnico que sustenta la declaratoria, por lo que el particular nunca tiene acceso a los fundamentos técnicos que necesariamente deben sustentar el procedimiento. 

De conformidad con la Ley, el parámetro de calificación debiese atender a la pertinencia cultural que genera el bien, desde las ópticas paleontológicas, históricas, artísticas, etc.; sin embargo, no se da oportunidad a que el interesado, primero, acceda a ese estudio y, segundo, tenga la oportunidad de cuestionarlo y desvirtuarlo. 

Pese a que la Dirección Técnica del IDAEH tiene facultad legal de iniciar el procedimiento, no se puede aplicar medidas restrictivas a particulares sin hacerles saber las razones técnicas por las cuales se arribó a las mismas. Una declaratoria de la naturaleza que nos ocupa debe ineludiblemente tener un respaldo técnico, el cual, desde la óptica del derecho de defensa y del debido proceso, debe trasladarse al interesado. De las normas se advierte que se notificará la imposición de medidas, mas no la opinión técnica ni la calificación de procedencia. 

Es trascendental saber por qué un bien se considera que genera esa “identidad cultural”, pues, en caso no haya una sustentación pertinente, la declaratoria carecería de sentido. 

En síntesis, se advierte un vacío procedimental que representa una violación al derecho de defensa y al debido proceso de los propietarios de los bienes. 

 

3. Derechos de terceros en Centros o Conjuntos Históricos y Áreas Culturales.

Como fue abordado, los conceptos de Centro o Conjunto Histórico y Área Cultural representan una pluralidad de inmuebles y, por ende, de interesados o afectados. Esto se traduce en que la aplicación de medidas de protección y prohibición pueden aplicarse a una pluralidad de personas, cuya notificación personal puede no realizarse. 

Si una persona no fue informada adecuadamente del procedimiento y de las obligaciones o limitaciones que le fueron impuestas, eventualmente podría realizar actos que contravengan las mismas y, consecuentemente, ser penalizado. Idealmente, la norma debería de prever una etapa de comunicación del procedimiento a todas las personas involucradas en los casos de Centro o Conjunto Histórico y Área Cultural. 

Por otra parte, en varios pasajes normativos se alude a las “áreas de entorno”, “traza urbana” y “entorno ambiental”, cuya definición no está prevista. El tener estos conceptos sin delimitación puede dar lugar a que la autoridad, valiéndose de los mismos, amplíe el radio de aplicación de la declaratoria de patrimonio cultural de forma discrecional. Ello, el tenor de lo manifestado abre la posibilidad a arbitrariedades violatorias de derechos fundamentales. 

 

4. Derechos adquiridos de desarrolladores o de terceros.

Como se indicó, desde la aplicación de medidas provisionales las personas no pueden realizar ninguna alteración, excavación, entre otras, en los bienes que serán declarados patrimonio cultural. 

En ese aspecto, las normas no prevén la situación de los derechos adquiridos en cuanto a licencias de obra y de uso de suelo extendidas por las municipalidades o de aquellos procedimientos de obtención de licencia que se encuentran en trámite, o peor aún, de quienes habiendo ya realizado la inversión bajo determinadas expectativas financieras se encuentren con una declaratoria de Conjunto Histórico que eche por tierra todas las previsiones y los cálculos realizados. 

En todo caso, y en atención al principio de seguridad jurídica, si ese derecho adquirido contenido en la licencia municipal es previo al Acuerdo Ministerial, de todas formas, se podría llevar a cabo la construcción del proyecto. 

Sin embargo, dada la amplitud de facultades y del sentido de las normas aplicables, es dable que la autoridad anule, afecte o modifique esos derechos adquiridos en caso haya una declaratoria de patrimonio cultural de la Nación. 

En este aspecto es que adquiere relevancia la notificación que se haga a la Municipalidad desde la resolución administrativa, pues a partir de ese momento es que se afectarían cualquier derecho emanado de autorización municipal. Técnicamente, la oponibilidad ante terceros se daría hasta la publicación del Acuerdo Gubernativo, sin embargo, es posible que desde la resolución administrativa las municipalidades tomen en cuenta las medidas. 

En cada caso concreto ello podría generar afectación susceptible de ser llevada ante un Tribunal Constitucional, sin embargo, mientras no haya una orden de juez competente, se puede discutir la suspensión de la construcción de una obra, por ejemplo. 

 

G. INCONSTITUCIONALIDAD EN CASO CONCRETO contra la normativa y seguimiento a las recomendaciones de la Corte de Constitucionalidad

A efecto de entender plenamente el problema, procedimos a investigar si la normativa en cuestión había sido impugnada y de ser así de qué manera había sido resuelta por los Tribunales competentes.  

En tal sentido, encontramos en la Corte de Constitucionalidad el expediente 4054-2019, mediante el cual, dicho tribunal constitucional conoció la Acción de Inconstitucionalidad Parcial promovida por la Asociación Nacional de Constructores de Vivienda en contra del Acuerdo Gubernativo 37-2019, Reglamento de la Ley de protección del Patrimonio Cultural, la cual lamentablemente no fue acogida por el referido tribunal, pero en donde sin embargo, la Corte al momento de resolver determinó: 

“…se exhorta al Presidente de la República de Guatemala a que realice las reformas reglamentarias correspondientes a fin de: i) superar la omisión detectada en el artículo 26 del Reglamento de la Ley de protección del Patrimonio Cultural de la Nación, en cuanto a no regular que deba efectuarse notificación de las medidas de protección provisional y de la decisión de declarar a un bien inmueble como patrimonio cultural a todas las personas que, conforme las inscripciones registrales correspondientes, resulten ser titulares de derechos reales sobre aquel bien; y ii) armonizar el contenido del citado artículo 26 con lo establecido en el artículo 3 de la Ley para la Protección del Patrimonio cultural de la Nación, conforme lo considerado en este fallo…”

No tenemos conocimiento  de lo ocurrido luego de la notificación que la Corte de Constitucionalidad realizó al Presidente de la República, dentro de la referida sentencia, sin embargo, el Reglamento de la Ley de protección del Patrimonio Cultural de la Nación no ha sido modificado y por lo tanto cabe suponer que nada ocurrió luego del exhorto.

Como consecuencia de lo anterior, resulta evidente entender que cualquier intento del IDAEH, al momento de constituir o decretar la designación de un bien inmueble o conjunto histórico como Patrimonio Cultural puede ser impugnado por cada propietario individual,  por todas, algunas u otras razones distintas a las aquí expuestas, que a su juicio violenten sus derechos o por aquellas omisiones que la misma Corte de Constitucionalidad ya evidenció.

 

CONCLUSIÓN

Luego del análisis realizado, resulta oportuno invitar  al IDAEH o a sus Direcciones para que se abstengan de concretar esta supuesta designación de nuevas áreas como Conjunto Histórico, únicamente provocarán una oleada de impugnaciones que sin duda atrasarán la misma protección que se pretende.  

Al Presidente de la República se le debe solicitar que atienda el exhorto que a su antecesor Jimmy Morales le realizó la Corte de Constitucionalidad, en la sentencia relacionada. Respetar el principio de legalidad es el mejor camino para obtener reglas claras en cualquier ámbito. 

Con independencia de lo anterior, se debe convocar a todos los sectores interesados a un diálogo, en el que se fijen reglas claras que permitan la protección del Patrimonio Cultural de la Nación si, pero sin limitar los derechos de las personas que se pueden ver afectadas y sin limitar el desarrollo de nuestras ciudades, estamos incipientemente iniciando la recuperación de la crisis más grande que ha enfrentado la humanidad en los últimos 100 años, no es posible en este momento que, si se materializan los rumores y se imponen medidas unilaterales, se termine afectando a los propietarios individuales así como también a la misma recuperación económica el país. 

 

Lic. Juan Antonio Mazariegos G / jamazar@alegalis.com

Lic. Pablo de la Roca / pdelaroca@alegalis.com